Kwantificeren van onzekerheden en risico’s bij infrastructuur projecten
Geplaatst: 22 May 2015

Joep van der Meer
Senior Adviseur Kosten Rijkswaterstaat, Grote Projecten  en Onderhoud

Summary Working as a Senior Cost Consultant for Rijkswaterstaat (Department of Watermanagement, Highways and Public Works) Joep van der Meer describes the difficulties of estimating a budget for large infrastructural projects. There are numerous uncertainties one encounters while calculating the building costs. First problem is that it is not in the principals interest to indicate exactly what he wants, he wants to leave all his opportunities open. And when eventually the scope of the project is getting clearer, there are still fluctuations in quantities and prices. One also has to deal with risks and unexpected events. Last but not least, while tendering, there is a problem in predicting the final bid. How much rebate will the contractor give you?Being transparent and document your assumptions, especially the scope of work, is the only way to reduce this problems. Expert judgment will always 
be needed.

Inleiding
Een erkend probleem bij het ramen van de kosten van een te realiseren project is het vooraf inschatten van de financiële consequenties van de mogelijk optredende risico’s en andere onzekerheden. Ondanks de inzet van deskundigen zoals risicomanagers en kostendeskundigen en het gebruik van technieken zoals risicoanalyses en probabilistische analyses zijn er nog steeds veel problemen op dit gebied.
In dit stuk wil ik, vanuit het perspectief van een grote publieke opdrachtgever, een beschouwing geven van de oorzaken en gevolgen van dit probleem, vooral bij het vaststellen van het benodigde budget in de Definitiefase van het project. En tevens wil ik in kaart brengen welke oplossingen er zijn om deze onzekerheden te benoemen en te reduceren. Ik geef daarbij bijzondere aandacht aan de relatie tussen risicodossier en de kostenraming.

Oorzaken
Een project ontstaat doordat vanuit het primaire proces, bijvoorbeeld “zorgdragen voor een soepele verkeerdoorstroming”, aanpassingen of uitbreidingen nodig zijn. De oorspronkelijke projectopdracht zal daarom vrijwel altijd functioneel verwoord zijn. In eerste instantie slechts als de simpele opdracht “verbeter de doorstroming van A naar B”. Pas in een later stadium zal dat worden vertaald naar “het wegvak moet een capaciteit van 150.000 motorvoertuigen per dag hebben”. En in een nog later stadium zal dat vertaald worden naar “dat betekent dus 2x3 rijstroken”. De projectomschrijving, welke als het goed is opgebouwd is uit Programma van Eisen (PvE) en een ontwerp (tezamen ook wel scope genoemd) is dus voortdurend in ontwikkeling.
Tegelijkertijd is er ook de invloed, zeker bij publieke projecten, van allerlei partijen, stakeholders, die ook hun belangen hebben en daarom invloed op het project willen uitoefenen.

Bovengenoemde zaken leiden ertoe dat het project overeenkomst vertoond met een groeibriljant die voortdurend in ontwikkeling is. Maar een nog niet erg harde groeibriljant; niet voor niets wordt in diverse projectmanagement-theorieën de start van een project veelal als een gedachtenwolk gepresenteerd.

Architecten praten nog over zichtlijnen en vormgevingsconcepten, actiegroepen en omwonenden proberen hun standpunten “erdoor” te krijgen, verkeerskundigen worstelen nog met hun prognoses en doorstromingsmodellen, ontwerpers zijn nog niet zeker over de draagkracht van de bodem, kortom de begrenzing van het project is nog helemaal niet duidelijk en er wordt aan alle kanten nog gesleuteld aan de inhoud.

Te midden van deze misschien wel enigszins chaotisch te noemen situatie wordt er aan de kostendeskundige gevraagd: “En wat kost dat nou?”. Er moet immers een budget worden vastgesteld.
Daarbij wil men een dusdanige inschatting dat aan de ene kant alle opties nog mogelijk zijn en aan de andere kant moet het bedrag zo scherp zijn dat er een gezonde prikkel is om het project tegen zo laag mogelijke kosten te realiseren.
Met andere woorden, terwijl de acties van andere actoren binnen het project vanuit hun rol nog zoveel mogelijke opties open houden, wordt aan de kostendeskundige gevraagd om een rekenkundige exercitie uit te voeren met als eenduidige uitkomst: dit gaat het kosten.
Om het even scherp te stellen: Een kostenraming is een wiskundige berekening op basis van chaotische en onzekere input. Een interressante uitdaging!

Gevolgen
Het gevolg van deze, op het eerste gezicht onvermijdelijke werkwijze, is simpelweg dat de zachte uitgangspunten, onzekerheden en risico’s vertaald moeten worden naar harde euro’s.
De kostenramer zal hierbij zoveel mogelijk een beroep doen op ontwerpers, projectleiders om de beste inschatting mogelijk te maken. De risicomanager is daarbij zijn natuurlijke bondgenoot. Het is daarbij niet te voorkomen dat de kostenramer ook zèlf aannames met betrekking tot de concretisering van de scope zal moeten doen. De buitenstaander die meent dat een kostendeskundige alleen wat eenheidsprijzen invult heeft het dus goed mis.

Oplossingen
Om te komen tot een goede inschatting zijn er diverse strategieën en technieken ontwikkeld.
Allereerst is er de handreiking die de Standaard Systematiek Kostenramingen (SSK, zie referentie 1) ons biedt. Deze systematiek onderscheidt een drietal soorten onzekerheden, beslisonzekerheid, kennisonzekerheid en toekomstonzekerheid. Deze verdeling biedt een goede kapstok voor een nadere beschrijving van de geschetste problematiek.

Beslisonzekerheid
Allereerst is er de beslisonzekerheid. Hiermee wordt de onzekerheid bedoeld die ontstaat doordat de opdrachtgever nog geen besluit heeft genomen over de definitieve ontwerpoplossing. De SSK beveelt hier aan per alternatief een eigen kostenraming met eigen scope op te stellen.
Deze aanbeveling kan steeds minder worden toegepast, immers de huidige tendens in projectaansturing en bijbehorende contractvorming gaat er steeds meer vanuit dat er veel ontwerp-vrijheden en keuzemogelijkheden inherent zijn aan het project. Bij technieken zoals Functioneel Specificeren en Systems Engineering staan keuzes tot ver in de looptijd van het project nog open. Het te reserveren budget moet tegemoetkomen aan deze beslissingvrijheid.

Tot op heden wordt er door Rijkswaterstaat en ook door andere opdrachtgevers voor de kostenraming van dit soort projecten gebruik gemaakt van een zogenaamd referentieontwerp. Dit is een bewezen oplossingsrichting, die aan de eisen voldoet, maakbaar is en een laag risicoprofiel kent.

Omdat marktpartijen met een hele andere oplossing en bijbehorend risicoprofiel kunnen komen, ontstaan er vaak forse verschillen ten opzichte van de geraamde oplossing. Toch zullen er ook voor dergelijke projecten in een vroegtijdig stadium al budgetten bepaald moeten worden. Ga je dan uit van wat het gaat kosten of van wat het màximaal gaat kosten? Een andere benadering.
Samen met collega opdrachtgevers zoals Prorail en DLG (Dienst Landelijk Gebied) wordt momenteel onderzocht hoe je hier op verantwoorde wijze mee om kan gaan. Ook binnen de DACE  en met name in de Special Interest Groups met betrekking tot Probabilistische Risico Analyse (SIG PRA) en Grond water- en wegenbouw (SIG GWW) wordt hier de nodige aandacht aan 
besteed.

Kennisonzekerheid
Kennisonzekerheid is de onzekerheid die je hebt over de invulling van een al vastgestelde oplossing. Denk daarbij aan onzekerheden over afmetingen en eenheidsprijzen.
Deze onzekerheid kan in beeld worden gebracht door via een probabilistische benadering rekening te houden met spreidingen rond de meest-waarschijnlijke waarde.

De mate van deze spreiding hangt af van meetonnauwkeurigheden, het detailniveau van het ontwerp en onzekerheden over de uitvoeringsmethode. Bij een probabilistische doorrekening van de raming met een Monte Carlo simulatie vertalen deze individuele spreidingen zich in een bandbreedte op het totaalbedrag van de raming.

Toekomstonzekerheid
Toekomstonzekerheden betreffen de ongewenste gebeurtenissen, ofwel risico’s. Deze zijn te inventariseren en te kwantificeren volgens de bekende Kans x Gevolg aanpak volgens de RISMAN methode. Veelal uitgevoerd door een speciale Risicomanager.
In de aldus opgestelde risicoanalyse zijn de kansen en gevolgen van de risico’s vastgelegd

Voor de kostendeskundige zijn daarin de risico’s van belang met financiële gevolgen. Uiteraard voor zover zij binnen de scope van het project vallen en als endogeen beschouwd kunnen worden. Verder moet er gekeken worden welke beheersmaatregelen er uitgevoerd moeten worden om de risico’s te beperken. De kosten van deze beheersmaatregelen worden opgenomen in de kostenraming en het eventuele restrisico wordt verwerkt in de risicodatabase.

De bijdrage vanuit risicomanagement aan de kostenraming resulteert dus uiteindelijk in een lijst met benoemde risico’s, gebaseerd op de kans en gevolg-inschattingen nà het uitvoeren van de beheersmaatregelen. Deze lijst met risico’s is in het geval van een SSK kostenraming compleet en op een vaste plaats opgenomen in de raming. 

Ervan uitgaande dat deze lijst voldoende omvang en kritische massa heeft, zijn daarmee de benoemde risico’s afgedekt. Of toch niet?  Stel er is een risico benoemd met een kans van voorkomen van 5% en een gevolgschade van € 100.000,-. De opgenomen risicoreservering bedraagt dan € 5.000,-.
Feitelijk heb ik niets aan deze reservering: bij het optreden van het risico heb ik € 100.000,- nodig en als het risico nìet optreedt, in 95% van de gevallen, heb je € 0,- nodig. De opgenomen € 5.000,- heb ik in ieder geval nooit nodig...

De omvang van de risicoreservering zal dus voldoende body moeten hebben. Een methode om dat bereiken is bijvoorbeeld door te kijken naar de top 3 risico’s: welk bedrag heb ik nodig als deze alle drie optreden. Dit bedrag zou dan minimaal benodigd zijn als risicoreservering.

Onbenoemde risico’s
Met het opnemen van de lijst benoemde risico’s ben je er echter niet. Er zullen altijd risico’s optreden die niet voorzien zijn tijdens de diverse risicosessies. Met de mogelijke financiële gevolgen van deze onbenoemde 
risico’s zal dus ook rekening gehouden moeten worden. Dit bedrag wordt ook wel het onvoorzien-onvoorzien genoemd. De hoogte van deze reservering voor niet benoemde risico’s is afhankelijk van een aantal overwegingen.

Op de eerste plaats is er een relatie met de kwaliteit en omvang van de uitgevoerde risico-inventarisatie. Hoe meer risico’s er benoemd zijn en hoe beter deze ingeschat zijn, hoe minder de kans dat er zaken over het hoofd gezien worden. Daarnaast speelt mee dat gedurende de ontwikkeling van een project er bepaalde risico-categorieën afvallen en niet meer kunnen optreden. Bijvoorbeeld het risico op het uitlopen van RO procedures is bij het verkrijgen van de definitieve vergunningen geen issue meer.

De vertaling van deze inzichten in concrete bedragen die kunnen worden opgenomen in de kostenraming wordt over het algemeen gedaan door een van de volgende werkwijzen:Er is een veel gebruikte vuistregel, niet op wetenschappelijke basis gestoeld, die ervan uitgaat dat in de vroege projectfases je met de benoemde risico’s circa 50% van de totale risicoreservering kunt vaststellen. Naarmate het project vordert zal het aandeel benoemde risico’s toenemen tot mogelijk 75% in de Definitief Ontwerp-fase.

Een andere manier om hier rekenkundig mee om te gaan is het toevoegen van een percentage voor restant onvoorzien. Naast de som van de benoemde risico’s wordt er dan een percentage van de Bouwkosten toegevoegd ter dekking van de niet-benoemde risico’s. Dit restant percentage neemt af naarmate het project verder uitgewerkt wordt. Rijkswaterstaat hanteert hierbij restant percentages van 10-15% in de vroege Planfase tot 3-6% in de Voorlopig Ontwerpfase.
De praktijk wijst uit dat er meestal een combinatie van bovenstaande methodes wordt gebruikt waarbij het onderbuik gevoel, meestal in de vorm van het wat beter klinkende begrip “expert-judgement”, een grote rol speelt.

Probabilistische doorrekening
De in het voorgaande deel genoemde kennisonzekerheid en toekomstonzekerheid (inclusief de onbenoemde risico’s) worden vertaald naar een probabilistische analyse van de kostenraming. Deze analyse levert daarmee inzicht op de betrouwbaarheid van de raming binnen de afgesproken scope.

Marktwerking
Een laatste grote ‘storende’ component bij het toetsen van de werkelijke kosten aan het vastgestelde budget treedt op bij het in de markt zetten van het project. Buiten alle eerder geschetste onzekerheden treedt er dan ook nog het zogenaamde markteffect op. Los van de door zijn kostendeskundigen vastgestelde “kostprijs” zal de directie van de inschrijvers nog een bedrag toevoegen of aftrekken van het oorspronkelijk berekende bedrag. De hoogte van dit bedrag is afhankelijk van werkhonger, de financiële situatie van het bedrijf, de kans op meerwerk en een groot aantal andere bedrijfsafhankelijke factoren.

Deze zijn onmogelijk in te schatten op het moment van de budgetvaststelling dat vaak jaren eerder plaatsvindt. Wel is het mogelijk om kort voor de aanbesteding een inschatting van dit effect te doen.
Een bij Rijkswaterstaat al regelmatig gebruikte methode om dit in de hand te houden, is het bij aanbesteding bekend maken van het te besteden budget, waarna de beoordeling uitsluitend plaatsvindt op basis van objectief te beoordelen EMVI-criteria. Met andere worden: dit wil ik betalen, wie biedt mij de meeste kwaliteit.

Conclusie en aanbevelingen
Samenvattend durf ik te stellen dat de kennis- en toekomstonzekerheden in de vorm van de benoemde risico’s in principe op afdoende wijze rekenkundig kunnen worden opgenomen in de kostenraming.
Er blijven mijns inziens een drietal grote knelpunten min of meer openstaan. Allereerst de omgang met de onbenoemde risico’s. De door mij omschreven methodes om daarmee om te gaan 
geven enig houvast maar ontberen op dit moment een echte wetenschappelijk basis. Nader onderzoek en meer nacalculatiegegevens zou dit kunnen verbeteren. Op dit moment wordt er door de TU-Delft onderzoek gedaan naar het bepalen van het “onvoorzien onvoorzien” bij wegenbouwprojecten bij Rijkswaterstaat. In het volgende nummer van COSTandVALUE zal hier in een artikel aandacht aan worden besteed.

Verder de grote mate van beslisonzekerheid, voortkomend uit het in toenemend gebruik van functionele specificaties. De financiële vertaling van deze onzekerheid verdient een goede en universeel toepasbare methode.  Ook interessant om te kijken hoe andere bedrijfstakken, wellicht ook binnen de DACE gelederen, hiermee omgaan.
Als laatste knelpunt is het vooraf inschatten van markteffecten te noemen. De methode van het meegeven van een taakstellend budget lijkt redelijk adequaat maar kent nog de nodige haken en ogen.

Aan de diverse opdrachtgevers in deze sector de taak, vanuit hun publieke verantwoordelijkheid, om ervoor te zorgen dat onze infrastructuurprojecten financieel gezien op een verantwoorde wijze worden uitgevoerd.
Dat begint met het ramen van het juiste budget. Niet teveel en niet te weinig.

Bronnen
1. Standaardsystematiek voor kostenramingen – SSK 2010 CROW, februari 2010
2. Risicomanagement in projecten. D. van Well-Stam, F. Lindenaar, S. van Kinderen, B.P. van den Bunt. Uitgeverij Het Spectrum, 2003
3. Cursus voorzien, onvoorzien of onzeker. PAO Delft, Prof.drs.ir. J.K. Vrijling (TU Delft) e.a.
4. Handreiking Risicomanagement, Onderbouwing onvoorzien en vaststelling ‘onvoorzien-onvoorzien’, intern document. Rijkswaterstaat, mei 2009.

------------------------------------------------------------------------------------------------

Dit artikel verscheen eerder in de Educom-uitgave vakblad Cost and Value,
editie 5 / jrg. 3 / April 2014

------------------------------------------------------------------------------------------------

Mail dit artikel